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歐洲一體化與歐盟憲法之思考——評《歐洲憲政》

摘要:歐盟憲法草案的出臺,可以說是歐洲一體化進程中的重大飛躍,同時也對傳統的憲法理論提出挑戰,引發了熱烈的討論:歐盟究竟有沒有制憲權抑或制憲能力?其制定的憲法草案是不是通常所指的法學意義上的憲法?本文通過對《歐洲憲政》一書的評論,闡述了歐洲一體化與歐洲憲政的發展歷程,并對傳統的憲法理論提出了新的看法。
關鍵詞:憲法 制憲權 歐洲一體化 
 
憲法是什么?不同國家、不同時代或不同學派的憲法學家對它進行了不同的定義。但不管哪種傳統的關于憲法的概念,都離不開國家這一基本因素。正像約瑟夫·伊森塞所說的那樣:“沒有國家的憲法是無法想象的,國家是憲法的內容也是它的條件”。何華輝先生則認為,“憲法是集中體現國家意志的國家根本法”,德國歐盟制憲懷疑論的著名代表、德國聯邦憲法法院前任法官Paul Kirchhof和Dieter Grimm認為,同一國民、文化以及共同疆域和歷史經歷是立憲前提。但是,2003年6月,歐盟制憲籌備委員會通過了歐盟第一部憲法草案,《歐盟憲法條約》草案已經在2004年6月18日的歐洲理事會和政府間會議上獲得通過。l0月29日,歐盟25個成員國的首腦在意大利首都羅馬正式簽署了《歐盟憲法條約》。
歐盟憲法草案的出臺,可以說是歐洲一體化進程中的重大飛躍,同時也對傳統的憲法理論提出挑戰,引發了熱烈的討論:歐盟究竟有沒有制憲權抑或制憲能力?其制定的憲法草案是不是通常所指的法學意義上的憲法?
對于上述爭議與挑戰暫不討論,我們先看一下美國紐約大學教授,讓·莫內國際與地區經濟法研究中心主任約瑟夫·威勒的《歐洲憲政》!稓W洲憲政》一書收錄了約瑟夫·威勒十年間完成的與歐洲一體化的法律、政治有關的一些著名文章。威勒批判的評述了歐洲一體化的目標和手段。他認為,生活在歐洲聯盟的人們雖然由于歐共體法而獲得了法律賦予的更大的權利,但是他們作為公民的地位卻相應的受到削弱。盡管歐洲聯盟在實現戰后和平、重振歐洲繁榮等歷史目標方面取得了重大的成功,但是,今天的歐洲聯盟由于失去了最初那些卓越的理想而可能變成典型的以“公共飲食與娛樂”為目標的世紀末的政治象征。
作者在其序言中建議道,假如不能通讀所有的文章,有三篇文章是值得一讀的:第一章“我們會去做,然后傾聽”,第二章“歐洲的轉型”,第十章“成為歐洲公民:愛的本能與文明”。另外,筆者個人認為再加上第六章“歐洲立憲主義的改革”共同構成了這本書的框架和最核心的東西,也是對研究今天的歐洲憲法憲政最具意義的篇章,這是本次書評的重點。
第一章,導論:“我們會去做,然后傾聽”
“摩西記下了上帝所有的話……他攜帶著契約的經文并當眾朗讀,而他們說,上帝所說的我們都會去做,然后傾聽。”
按一般的思路,應該是先傾聽,理解了或不理解,然后去做。作者對于上面看著像本末倒置的做法的解釋正說明了歐洲一體化、歐洲憲政發展的進程。歐洲的歷史就是一部統一與分裂的歷史,特別是一戰、二戰都爆發于歐洲。傷痕累累的歐洲進行了反思,舊的制度與秩序受到強烈的質疑。新的歐洲建設藍圖給人們帶來了美好的想象,它可以讓人們對痛苦不堪的過去進行重新解釋,而且向人們展現了一個新的充滿繁榮與和平的希望之地。它的規定是概略性的,全面填充新秩序的內容尚須假以時日。自身利益與某種形式的理想主義、想象以及實用主義結合起來,促使人們接受了新秩序,進而共同接受了在法律體系和共同慣例中確立起來的內涵。這就是一代歐洲人及其領導人的“先做后談”的精神。
但作者認為,“結果并不是一種沒有成文憲法的立憲主義的歐洲法律秩序,而是相反,它是這樣一種憲法性法律秩序:其憲法理論尚未形成,其長期的、超凡脫俗的價值尚未得到充分論述,其本體因素被曲解了,其社會根基與合法性也非?赡艹霈F問題。”
從這段在序言中的評論中可以看出,作者對歐洲一體化所持的是一種不太支持的態度,至少有些懷疑,在以后的其他章節中這種態度更加明顯。對此,筆者是持反對意見的,這在后面將加以論述。
作者開篇便提到了:“在所有政治體的歷史上,在集體意識中,都有一些難忘的、與憲法秩序的重大變遷相關的憲政時刻。…那么,歐洲聯盟的歷史上有那些重大的憲政時刻呢?….在筆者看來,《馬斯特里赫條約》及其影響首當其沖。”作者的解釋是,《馬約》的通過引起了公眾的反映與公開爭論,所有成員國的公共輿論都不再愿意將歐洲一體化奉為正統。
而在筆者看來,這一時刻應該是歐盟25國領導人聚會意大利首都羅馬,在當年6位西歐國家領導人簽署《羅馬條約》的地點簽署了《歐盟憲法條約》。這并不是歷史的重復,25國與6國相比也不僅是數字的差異,這次歷史性的聚會表明歐洲一體化道路上又樹起了新的里程碑,大歐洲進程又掀開了新的一頁。如果作者在知道這一情況后,會不會對他的理論進行修改?
第二章,歐洲的轉型
在這一章中,作者概括并分析了歐洲各國從當初的歐洲煤鋼共同體到現在的歐洲聯盟的發展歷程。在分析的過程中,作者集中精力分析了單一制政體中在作者看來是憲政主義的兩個關鍵性的結構問題。(1)中心的政治權力和外圍的政治權力之間的關系、中心的法律規范與政策和外圍的法律規范與政策之間的關系;(2)在共同體和成員之間劃分實質性權能的原則。
作者將歐洲的轉型分為三個階段。
第一階段,基礎階段,從1958年到70年代中期。法學家將這一基礎階段稱為歐洲憲政建設的英雄時代,稱為聯邦制歐洲奠定基礎的時代。因為在這一階段歐洲法院逐步確立了四個原則:直接效力原則(共同體法在適用范圍內應被視為等同于成員國國內法),最高效力原則(共同體的法規高于成員國的國內法),默示權利原則(如果某些權力是共同體為實現其合法目標所必不可少的,那么這些權力就應被默示為屬于共同體),人權原則(這是一個令人振聾發聵的憲法性變化,它使得歐洲法院有權對違反基本人權的共同體進行審查)。政治學家則將這一階段描繪成歐洲一體化進程歷史上的最低點,是超國家主義分崩離析的時代。
筆者的觀點是,必須將上述兩種對立的觀點辨證的來看待,由于法律與政治的相互作用,構成了歐共體法律結構和政治進程最根本的特點。正是這一特點解釋了歐共體在大多數時期保持獨特性和穩定性的原因:這個政體達到了一種只有在完全成熟的聯邦制國家(對于現在的歐盟是屬于聯邦還是邦聯或是一種超國家的共同體存在很大分歧)中才可能實現的一體化(如美國),但這個政體中的成員國并未受到威脅,反而得到加強。
第二階段,管轄權與權能的嬗變階段,從1973年到80年代中期。這段時期通常被看成是歐洲一體化進程中的停滯時期,人們把大部分精力都用于那些為挽救日益受到損害的制度框架上。而作者卻認為正是在這個政治停滯發展的時期,歐共體的憲政體系中又發生了一次大規模的嬗變。與基礎階段的憲政改革相比,對這次嬗變,人們的關注比較少,但它卻關系到歐共體和成員國之間權能劃分的原則問題,這就是列舉權力的嚴格性和靈活性的變化問題。在這一過程中,歐共體的權能擴大了。
作者認為基礎階段發生的憲政革命幾乎是不可逆轉的,而這次嬗變則不同,它也許會受到制約。筆者不贊同作者的觀點,筆者認為這次嬗變與基礎階段的憲政革命一樣是必然的,是歐洲一體化進程所不可避免的。雖然1973年的石油危機表明,歐共體對外尚不能采取一致立場,對外由于成員國之間的不和諧給決策程序帶來沉重的負擔,但這依然無法阻止歐洲一體化的進程。而且,從辯證法的角度來看,事物發展過程是螺旋上升的過程,所以事物發展過程中出現挫折甚至倒退都是正常的。就像現在雖然法國和荷蘭全民公投否決了歐盟憲法,但依然無法阻止歐洲一體化進程一樣。筆者在后面將對這一問題另加敘述。
第三階段,從1992到現在(不知何故,作者忽略了80年代中期到90年代初期這一階段)。隨著歐共體成員國的增加,“達成完全一致”的原則實際上讓歐共體疲憊不堪,于是在1992年,成員國就多數表決機制達成一致(當然,該機制并不是對所有問題的)。作者對多數表決是質疑的,并從這一機制是否民主和合法進行了論述。但它已形成,并促進了一體化進程。作者還提出了一個亞國家主義的概念,認為它是歐洲近10年憲法和體制的特征,并認為亞國家主義即不符合憲法也不違背憲法。
在這里,筆者插入一個問題,那就是對歐盟的性質的分析。歐盟憲法草案出臺以來,關于歐盟制憲成功與否的猜測與懷疑始終不斷。這些猜測和懷疑聚焦在國家、憲法及主權三個問題上。傳統的國家概念有兩種解釋,一是“階級統治的工具,是統治階級對被統治階級實行專政的暴力組織,主要由軍隊、警察、法庭、監獄等組成。國家是階級矛盾不可調和的產物和表現,它隨著階級而產生,也將隨著階級的消滅而自行消亡”;二是“指一個國家的整個區域”據此,領土和居民是構成國家的兩個要素,根據國家的“二要素說”,從性質上說,歐盟顯然不屬于傳統國家的范疇。關于歐盟的性質,主要有三種觀點:國家聯盟、聯邦或者是特殊構成體,與之同時的是伴隨著的各種稱謂,如“國際組織”、“超國家聯盟”、“多層次治理體系”、“國家之外的治理體系”、“為完成共同任務而建立的特殊類型的聯合體”、“國家聯合體”等等。根據“二要素說”,國家以領土和人民的存在為先決,現在的歐盟不是一個聯邦制國家,也不是一個邦聯,更不是傳統意義上的同盟或聯盟。但同時,其又帶有聯邦制國家的某些特征,具備邦聯的外在形式,擁有一個聯盟的名稱。因此,現在的歐盟有點“像雨、像霧、又像風”。
第六章,導論:歐洲立憲主義的改革。
作者認為立憲主義是歐洲共同體的DOS或WINDOWS操作系統,它是一項進程的結果,并且經歷了不同的版本。共同體過去被認為是由主權國家的政府按照國際法通過談判締結的,并由此產生了一個國際組織。立憲主義則認為,共同體已經發生了變化,創立共同體的文件不是一項受國際法約束的條約,而是受某種形式的憲法約束的憲章。立憲主義的影響是不可避免的,也是深遠的。它是一種操作體系,制約著治理本身的進程,而且共同體的所有行動綱領—包括經濟的、社會的與政治的—都在這個體系中正;虿徽5倪\行著。這些共同綱領都有他們特定的內容,但都是已憲政為背景寫下的,,并且都是以憲政為背景設計的。與其他任何東西相比,立憲主義能夠最準確的表現歐洲一體化進程的特殊性。
筆者個人認為,歐洲一體化的過程與歐洲憲政實現的過程是緊密相連的,他們互相促進,一方的發展以另一方的發展為條件,同時,一方的發展也促進另一方的發展。關于歐洲一體化與歐洲憲政(歐盟憲法)之間的關系將在后面詳述。
第十章,成為歐洲公民:愛的本能與文明。
這是作者強烈推薦的一章,但筆者不想做過多的介紹。因為,盡管與作者的觀點不太相同,但筆者認為作者在其他章節里還是比較客觀的(盡管帶有批判性)反映了歐洲一體化和歐洲憲政發展的進程。但在這一章里,筆者認為作者的主觀性比較多(或許是文化背景的不同,或許是美國人對歐洲一體化的排斥),一言概之:他認為成為歐洲公民并沒有給歐洲各國公民帶來實質性的利益,甚至有不少害處。
筆者認為從歐洲一體化的發展趨勢來看,歐盟憲法的制定是有一個肯定的答案的。在2004年舉行的歐盟政府問會議上通過了具有歷史意義的歐洲歷史上第一部憲法,歐盟憲法條約的簽署無疑是歐洲一體化道路上新的里程碑。法國國際關系研究所歐洲問題專家馬克西姆·勒費布爾認為,歐盟憲法條約“以令人滿意的方式”解決了歐盟決策機制、即權力分配問題。憲法條約對歐盟機構設置的改變,特別是歐盟外交部長這一職務的設立,將增強歐盟在國際舞臺上的政治地位。作為世界上最成功的目標和價值共同體,歐盟制憲既是歐洲一體化進展的必然結果,也是歐洲一體化深化和擴大的現實需要。


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